牛新春：利益交織擾亂旅游市場(chǎng)

今年的十一黃金周，筆者在參團(tuán)旅游之中目睹中國(guó)旅游市場(chǎng)之怪現(xiàn)狀，深感旅游市場(chǎng)利益關(guān)系盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，水很深。規(guī)范旅游市場(chǎng)迫在眉睫，但僅僅一部《旅游法》顯然難以觸動(dòng)深層利益關(guān)系。

首先，旅游市場(chǎng)混亂體現(xiàn)在景區(qū)管理混亂上，問(wèn)題根源是政府與市場(chǎng)的關(guān)系錯(cuò)位，政府未能有效發(fā)揮行政管理職能。一方面，除極少數(shù)純商業(yè)旅游景區(qū)外，中國(guó)的絕大多數(shù)景區(qū)都利用了公開(kāi)的自然、歷史和文化資源，這些資源都是公有的，理應(yīng)作為一種公共產(chǎn)品向廣大人民群眾提供。另一方面，景區(qū)資源具有天然壟斷性，不適用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，必須實(shí)施行政管理機(jī)制。如果完全由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制決定，那么面對(duì)高價(jià)門(mén)票人們就沒(méi)有選擇權(quán)利。

因此，對(duì)于景區(qū)管理，要么完全由政府作為行政事業(yè)單位管理，要么由政府授權(quán)搞特許經(jīng)營(yíng)。然而，現(xiàn)實(shí)是中國(guó)絕大部分景區(qū)都是按市場(chǎng)原則經(jīng)營(yíng)的，要么是地方政府與景區(qū)開(kāi)發(fā)公司實(shí)施利潤(rùn)分成，要么是完全承包給開(kāi)發(fā)公司經(jīng)營(yíng)。地方政府與景區(qū)開(kāi)發(fā)公司之間已經(jīng)形成利益共生關(guān)系，不可能對(duì)景區(qū)經(jīng)營(yíng)實(shí)施有效管理。

其次，旅游市場(chǎng)混亂體現(xiàn)在旅行社管理混亂上，問(wèn)題根源是政府未能發(fā)揮市場(chǎng)管理的職能。旅行社的業(yè)務(wù)完全是一種商業(yè)行為，理應(yīng)靠市場(chǎng)機(jī)制來(lái)調(diào)節(jié)，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮管理市場(chǎng)的職能。然而，旅游主管部門(mén)在管理旅行社時(shí)，主要依靠行政管理手段?！堵糜畏ā酚么罅科鶃?lái)規(guī)范旅行社的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，盡其可能列舉“不準(zhǔn)”旅行社操作的行為。然而，這些“不準(zhǔn)”肯定跟不上旅行社推出新對(duì)策的速度。

實(shí)際上，問(wèn)題沒(méi)那么復(fù)雜，旅行社的不正當(dāng)經(jīng)營(yíng)手段看起來(lái)花樣翻新，實(shí)際上都是普通的不正當(dāng)經(jīng)營(yíng)手法。只要有強(qiáng)力的市場(chǎng)管理能力，這樣的問(wèn)題就會(huì)迎刃而解。但問(wèn)題是旅游管理部門(mén)與旅行社之間有著千絲萬(wàn)縷的利益關(guān)系，已經(jīng)不可能進(jìn)行強(qiáng)有力的市場(chǎng)執(zhí)法。

可見(jiàn)，旅游市場(chǎng)的混亂只是表象，背后是剪不斷理還亂的利益交織。理順利益關(guān)系必須依靠制度上的改革。《旅游法》是一種法律手段，通過(guò)法律手段解決制度上的問(wèn)題，效果會(huì)大打折扣。如果不撼動(dòng)利益關(guān)系，實(shí)施《旅游法》的成本將會(huì)落在游客身上。（來(lái)源：環(huán)球時(shí)報(bào)）